吴士存:以区域多边主义推进南海合作

2021-05-10 04:37 吴士存 环球时报

在前不久刚刚结束的博鳌亚洲论坛2021年年会期间,来自南海周边国家的专家学者再次聚首博鳌,共同探讨如何在南海和平稳定面临挑战的背景下构建以合作为基础的南海新秩序。笔者在过去二十多年与周边国家同行和政要的交流中发现,各方对于“合作的南海”比“冲突的南海”更符合各自利益及诉求并无本质上的分歧,这就是为什么中国和东盟国家能够顺利签署《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)并启动“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商的动力所在。

从可操作和功能层面来看,南海沿岸国间的合作大致可以划分为三个层级:一是中、越、菲、马、文莱等争议当事方直接通过双边对话与协商来解决彼此间的领土争议和划界主张争议。二是中、越、菲、马、文莱及印尼等国以双边或多边途径通过谈判协商建立危机管控机制,以避免因岛礁控制、海域管辖、资源开发等因素引发海上冲突。三是所有南海沿岸国围绕海洋环保、资源养护、海上搜救等领域开展的区域性海洋治理。

总的来看,当前南海海上合作呈现出“双边多于多边,传统领域多于非传统领域,倡议多落实少”的特点。目前,中国与越、菲、马、文莱等声索国围绕海上争端的解决及危机管控都已经建立起稳定的双边磋商机制,也开展了一系列较有成效的对话。但作为南海新秩序重要组成部分的非传统领域和区域海洋治理领域合作,却长期处于“共识多、推进难”的困境。

譬如,南海沿岸国虽大都认识到开展渔业资源养护等海洋环保以及维护海上航道安全的重要性,但对于早在2008年中方就提出的成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等三个专门技术委员会的倡议却半推半就,使其基本处于“有机制、无行动”或“说得多、做得少”的状态。

导致这一局面的原因有三:其一,部分声索国出于单方面海域主张、资源开发利益最大化的考量,对海上多边合作尤其是区域性公共服务产品的提供反应冷淡,缺乏开展共同合作的政治意愿。其二,“准则”磋商窗口期的缩短,从声索国的视角看,其以单边行动巩固和扩大既得利益的重要性和紧迫性远远大于合作的需求。其三,美日等域外国家放弃“中立”的南海政策,并以军事和外交手段在南海谋取地缘政治利益,使得海上安全形势出现动荡,中国一贯倡导的南海海上合作难免受到干扰。

笔者以为,通过倡导区域多边主义建立可持续的多边合作机制,优先从低敏感和能给各方带来实际利益的领域着手,是破解当前南海形势动荡、海上合作裹足不前困局的可行路径。所谓区域多边主义,就是南海沿岸国因应前述三个层级的不同合作需求,形成一套稳定和可持续、行之有效的制度性安排,这一制度还必须能够解决因某一方的单方面退出或干扰而导致合作“难产”或“流产”的问题。只有这样,才能从制度设计层面为南海区域治理机制构建解决利益攸关方动力缺失的问题。

现阶段可从以下三个领域逐步推进:

第一,以海上互联互通、南海沿岸国旅游资源共享为主要内容,构建南海沿岸国海洋经济合作机制。南海沿岸国可通过港口设施联通、供应链重组,促进海洋经济生产要素的有效配置,并充分利用这一地区丰富的旅游资源和巨大市场潜力,力争将邮轮旅游作为南海地区旅游合作多边机制构建的早期收获项目。

第二,借鉴世界其他地区的成功实践经验,适时倡议商签“南海环保公约”。欧洲国家从20世纪70年代末就开始采取“主张最小化、合作最大化”的思路,签订了《保护地中海免受污染公约》《合作处理北海油污协定》《波罗的海区域海洋环境保护公约》等区域多边合作协定,并建立了相应的协调机制,就北海、地中海和波罗的海等海域的海洋环境治理形成相对完善的区域合作制度。南海沿岸国家可借鉴已有国际实践,结合本地区的现实需要,在“准则”框架下,以签署“公约”或“协定”的方式,通过成立海上环保合作多边协调机制、设立地区海洋资源联合调查项目、建立可共享的区域海洋资源信息数据库等,对南海海洋环境治理做出制度性安排。

第三,将建立旨在维护南海航道和海事安全的区域人道救援机制作为优先议程予以推进落实。南海是世界上最为重要的海上交通要道之一,维护航行安全对全球供应链安全和疫情后世界经济复苏都至关重要。但与此同时,南海也是海况复杂多变,台风、强对流、海上大风等灾害性天气频发的海域,属于海难和意外事故易发地区。中国与东盟国家应尽快把建立稳定和有效运行的区域海上搜救和人道救援合作机制提上议事日程。可首先从机制建设、设施部署与共享入手,以解决当前机制缺失和搜救能力不足的问题。

当前,南海形势复杂多变,现阶段的稳定是相对的也是脆弱的。唯有以合作做大共同利益的蛋糕,以合作对冲不稳定因素,以合作促进稳定持续向好,才是地区国家的明智选择。(作者是中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席)

责编:杨阳

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