毛寿龙: 美国警务改革，治标不治本

黑人乔治·弗洛伊德死亡事件引发的全美抗议浪潮仍在持续，关于警察暴力的争议热度不减，明尼阿波利斯市日前已投票要解散警察局，多个地方甚至国会都开始提出要对警察制度进行改革。美国警察制度是否会由此发生根本性转变？

从警务国际比较的角度来说，美国警察的暴力程度在警察治理能力比较现代化的国家里应该是最高的。近年来，随着美国暴力犯罪和团伙犯罪增多，警察培训项目中增添了不少军事化内容，尤其是一些特种部队手法，这些提高了警察在处理暴力犯罪时的能力，但也容易引发暴力滥用问题，招致一些普通民众的不满。可以说，美国社会对于警察暴力的不满情绪一直处于积攒状态。

现在，美国各个方面，从联邦政府到地方议会，都在设法寻求适当的警务体制改革方案。总结一下，警务改革的建议，主要集中在如下几个方面：

第一种是解散警察局，重组不具有种族歧视的警察队伍。这个方案并不是这一次抗议中才产生的，之前一直被认为是极端或者激进的方案，但在这次抗议浪潮中获得不少支持。实际上，这个方案的可实行性并不算太高。

一方面，警务工作虽然是劳动密集型的，但其所涉及到的法律和执法行动的专业知识，还是具有相当门槛的，真要完全遣散原来的警察队伍，要找到这么多具有警务工作专业知识和技能的人，不是那么容易的事情。如果只是形式上解散，然后审查一下这些警察的行为，把有不良记录的警察开除，那只是小改，不可能真正解决极端改革方案所要解决的问题。现在，只有明尼阿波利斯市议会决定解散警察局，但如何替代现在的警察局，还没有详细方案，这可能是目前局面下的一个政治性措施，并不是有可操作性的行政方案。

第二种是不解散警察局，但撤掉或者减少对警察局的预算。这个方案目前也得到一些抗争者的支持，但从长远来讲可能会对法律和秩序造成破坏。做个未必恰当的比较，一定意义上讲，警察和有些黑社会在维护秩序上可能有相同的功效。但警察和黑社会的区别是，警察不靠自己挣钱，是通过政府财政得以获得所需要的资金，而黑社会提供秩序靠的是敲诈勒索，或者收取保护费。如果警务工作预算不足，那么警察很可能会倾向于类似收保护费的方式来获得资金维护法律与秩序，或者警察服务能力会降低，该地区法律与秩序不能得到很好维护，从而让一些人转向黑社会寻求保护。这显然是想通过削减或者取消警务预算的改革者所不愿意看到的。

第三种是通过立法等手段针对性地制约警察暴力行为。这些方面的改革方案目前比较细碎。如有人建议，加强新录用警察的背景调查，只要有不良行为记录，就不得录用。这显然是比较理性的建议，但从效果来说，现在实际上基本都是这样做的，重新强调这一点，对于减少现任警察的暴力倾向和水平，其实并无直接意义。还有人建议，通过立法规定禁止警察针对和平的示威抗议者使用催泪瓦斯和橡皮子弹。这是针对这次抗议中警察用催泪瓦斯和橡皮子弹镇压示威抗议者做法的，与平时警察暴力行为伤害无辜公民的事情，其实并没有直接的相关性。还有国会议员近日提出“停止军事化执法部门法案”的议案，严格限制警察过度配备枪支、弹药等武器。

在笔者看来，警务改革的核心还是在各个秩序维度提升警察维护法律与秩序的功能：     

在专业秩序层面，要强调警察的专业能力。任何改革，无论是进行组织调整，削减预算，还是规范警察行为，都不能降低警察维护法律与秩序的专业知识和技能水平，而是要能够加强。

在社会层面，现在美国警务的确越来越专业化，反恐防暴方面能力有很大的提升，但与社会秩序的距离也因此越来越远。在这个方面，其实有很大的改革空间。一方面，警察要深入社区，和社区加强法律与秩序方面的合作，另一方面，社区也需要有自身的业余警务，也就是类似于中国保安那样的秩序力量。只有这样，警察才能在提升专业水平的同时，不至于与社会脱节，社会也不会过分依靠警察力量来维护秩序。

在笔者看来，现在，美国警务改革困难的最大问题还不在专业和社会秩序层面，主要在政治社会秩序层面。美国政治社会秩序层面，无论是心灵秩序还是行为秩序，都存在严重的种族歧视，如果种族歧视问题得不到缓解或者消除，那么警务改革，在专业层面无论如何改革，实际效用可能都很受限。（作者是中国人民大学公共管理学院教授）