如何应对新冠病毒境外输入风险

2020-03-10 11:24 澎湃新闻

目前,距离首例新型冠状病毒(COVID-19,简称新冠病毒)肺炎病例被发现已经整整3个月。3月6日,31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团报告新增确诊病例首次降到两位数(99例),远低于新增治愈出院病例(1678例)。从这一趋势看,国内疫情被控制乃至消除指日可待。

然而,境外的疫情却呈现暴发趋势。世界卫生组织(WHO)自2月28日起已将全球新冠肺炎疫情风险级别上调至“非常高”。截至3月8日10时(CET时区),病毒已扩散到101个国家/地区,中国境外的确诊病例已达到24727例,且呈现快速增长之势。因此,目前国内新型冠状病毒肺炎疫情防控应该关注境外输入风险。

由于国家对国内居民与境外人口的管理制度存在较大差异,因此此前制定的国内疫情防控措施不一定能够直接用于防范新冠病毒的境外输入风险。本文从政治地理学视角出发,指出防范国际移民流动带来的疫情扩散风险时存在“领域陷阱”,并重点针对这一问题为应对新冠病毒境外输入风险提出对策建议。

领域陷阱的理论内涵

领域陷阱(Territorial trap)最早由英裔美籍政治地理学者John Agnew于1994年提出,主要用于批评国际关系学说的局限。Agnew认为,现有的国际关系研究往往将具有清晰领土边界的国家政权作为主要的分析单元,重点分析国家间的外交、军事、贸易等关系。但是,这一视角把很多跨国的社会经济活动都置于境内-境外、本国-跨国的对立语境中,既忽略了国家领土边界及国家间关系形成演变的过程,也忽略了大量与国家边界错位的各种跨国的社会经济活动。

尽管领域陷阱主要是一个批判性的理论反思,但是也具有显著的现实意义。随着全球化的深入,政治地图上国家间的清晰边界已经被金融、贸易和人口等的跨境流动网络所取代,从而出现了很多超越传统国家领土主权模式的安全挑战。例如,非法毒品、恐怖主义和疾病等已经日益超越国家边界传播,对此如果仍然呆板地恪守“不干涉内政”的外交信条和“人人自扫门前雪”的主权式管理模式,很难应对这些跨国风险。

防控新冠病毒境外输入风险面临的“领域陷阱”

新冠病毒的传播主要遵循自然界的逻辑,纵然存在人种和性别的差异,但是如果不加控制基本不会受国界的影响。然而,目前国际上的治理模式基本都是领域化的,各国独立管理本国领土内的人口,并通过海关管控人口的跨境进出,但很少对领土边界外的人口和活动加以直接管辖。因此,新冠病毒境外输入风险防控的一个主要难点在于传统的领域化治理手段与病毒的无差别地域传播之间的矛盾。这种矛盾突出表现为三种形式的“领域陷阱”。

首先,不同国家采取的疫情防控措施存在显著差异。由于国家的政治制度、经济发展水平、医疗技术水平、居民素质和政府的资源动员能力与治理水平等的差异,不同国家或地区具有不同的疫情防控应对能力,也制定了差异化的疫情防控措施。

如美国倾向于淡化新冠病毒致死率,确诊流程和检测措施存在低估病例数量的风险;伊朗国内不仅医疗资源缺乏,而且从政府到民众对新冠肺炎疫情都不够重视,多名政府高层人士被病毒感染,包括曾发表“隔离属于石器时代”言论的卫生部副部长哈里奇(Iraj Harirchi)。那些在病毒检测、疫情控制等方面行动不力的国家会通过国际移民的流动而将风险扩散到其他国家,使得全球疫情防控存在“短板效应”。在最糟糕的情况下,一些疫情控制不理想的国家的受感染者会以难民的身份涌入其他国家从而给他国防疫带来重大挑战。

其次,在领土主权治理模式下,对国际移民的管理权力与救治责任存在争议。领域化治理有效的前提是某个国家的国民仅居住在其所辖的领土内。然而,国际移民的公民身份与其所在领土存在错位,此时两国政府对国际移民的具体责权往往缺乏明确界定,甚至存在争议。

如对于没有纳入本地医保的国际移民就医费用应该由谁承担往往没有明确界定。这在面对一些常规疾病时影响不大——患者有选择是否在本地治病甚至是否治病的自由,而本国医疗体系最多面临是否“见死不救”的伦理或人道主义困境。但是,当入境国际移民身患具有公共风险的传染病而自身无力承担医疗成本时,其救治问题就十分棘手——如果不治疗存在传染病扩散的风险,治疗又变成本国纳税人为国外居民买单。类似地,对于不遵从本地隔离或定时上报健康信息的国际移民,本国什么部门有权采取强制措施?又可以采取何种强制措施?这些都会变成有争议的问题。

钻石公主号(Diamond Princess)游轮上的新冠肺炎疫情防控难题就是领域陷阱的一个典型例子。该游轮的注册地是百慕大(自治的英国海外领地),悬挂英国旗帜,其所有者Carnival Corporation & PLC是总部在美国迈阿密、同时在美国纽约和英国伦敦股票市场挂牌的跨国公司,里面的乘客又是来自全球多个国家的国际游客,因此在其停靠日本横滨期间,日本政府处置疫情的方案在传统的领域国家治理框架下面临一系列难题。根据《联合国海洋法公约》,邮轮在公海区域时管辖义务由船旗国(英国)承担,日本没有防疫和救治的权限和义务。如果让乘客全部上岸隔离,日本不仅增加了其本土确诊的病例数和疫情扩散风险,而且根据日本的《感染症法》和《检疫法》日本需要用公费负担所有感染者的检查费与医疗费,这无疑是一笔巨大的财政负担。这种领域治理的困境导致钻石公主号乘客的感染率(696/3711≈18.76%)远超其他国家或地区,很多国家却又不能擅自接走本国籍的乘客或船员。

最后,国家对国际移民的信息获取与追踪存在困难。一方面,由于不同国家的公民信息分属不同数据系统,因此中国较难直接获得境外移民可靠的健康、家庭成员等信息,从而带来了获取这些信息的成本。另一方面,由于管理境外移民与国内居民身份信息的方式和机构有较大差异,导致获取确诊境外人口病例的行动轨迹和接触人群信息存在困难。

目前,国内对居民的隔离和追踪大量使用了身份证系统。尽管自2017年中国推出了外国人永久居留身份证,但是由于其更换并非强制,也不可能发给短期来华的境外人口,因此显然无法如管理中国公民那样很容易地获取和追踪境外移民信息。甚至当国际移民在国内不同行政区之间移动时,哪个行政区对其具有管理责权也比较模糊。此前一些广州的黑人非法移民通过迁往其他城市的方式躲避管理、延长居留期就体现了这一问题。

应对新冠病毒境外输入风险的对策建议

为了应对防控新冠病毒境外输入风险中的“领域陷阱”,本文提出三方面建议:

首先,通过限制入境和加强检测的方式减少入境人口数量。一方面,借鉴新加坡等国的移民管理经验,暂停给某些疫情风险过高的国家护照持有者或在过去14天曾去这些国家的旅客发放旅游、工作、学生等签证。另一方面,通过提升病毒检测技术,加强对海关入境居民健康状况的检查,拒绝或减少新冠病毒感染者进入中国境内。

其次,分类分级制定管理方案。入境人口存在返境中国公民、国外引进人才、国内常住的国外居民及其亲属、外国游客等不同类型,国内管理这些不同类型的入境人口的部门和相关规定有显著差异。不同移民来源国的疫情风险也存在较大的差异。

因此,为了平衡病毒携带风险与人口流动的社会经济效益、病毒检测的时间和经济成本与病毒扩散的风险、管理的必要性与管理的权限,应该通过分类分级的方式制定管理方案,从而既保证对境外人口管理的全覆盖,又不致于面临过高的防控成本或较大的国际压力(如人权等)。

对于此前忽略的境外人群或其管理情况,应当及时补充制定一些核查和控制境外人口健康风险的条例或规定,赋予海关及外来人口所在地区公安机关等相关部门具体而充分的管理和执法权限,对于不配合健康检查或隔离期擅自外出的境外人口采取取消绿卡、禁止再次入境、行政拘留等惩罚措施。

最后,完善境外人口信息共享和追踪机制。一方面,可以整合国内与其他国家的传染病网络直报系统,通过跨国合作及与WHO合作等方式建立全球性的病例监控数据库,实现不同国家人口感染信息的共享。当然,由于涉及公民信息获取权利、数据库系统安全和不同国家数据质量的差异,这一系统的建立存在一定的困难,其信息也仅有参考价值。

另一方面,参考国内一些城市的健康码(如上海的随申码)和新加坡等国家的接触者追踪机制,建立完善的境外人口健康信息监测和活动轨迹追踪机制,加强不同地区对境外人口到访的登记,将人口健康信息与酒店准入、房屋租赁和公共场所进出的通行检查挂钩。尤其需要注意的是,要加强国内不同地区对境外人口健康和活动信息的联网,实现不同地区对新冠病毒境外输入风险的联防联控。

[作者王丰龙系华东师范大学城市发展研究院副教授、上海市晨光学者。本文系上海市教育发展基金会和上海市教育委员会“晨光计划”(项目编号18CG28)、的研究成果。]

责编:秦璐敏
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